（报告出品方/作者：华泰证券，易峘，常慧丽，PhD，刘雯琪）

一．共同富裕，首先仍要寻求发展（增长）

虽然在新时期“共同富裕”的长期目标下，“效率”与“公平”，“增长”与“安全”的目标需要“再平衡”，但是，共同富裕仍然包含了对增长速度一定的要求。而且，目前中国的很多问题，如城乡收入差距，社会服务不足，金融风险的“灰犀牛”，局部房价负担过重等，仍需要在发展中才能得以更顺利地化解。

“十四五”规划和2035年远景目标的建议（简称“建议”）中提出了2035年“人均收入达到中等发达国家水平”的远景目标。隐含2021-2035年的（美元计）年均实际人均GDP增长为4.7%。虽然目前有关“共同富裕”远景的各项收入分配/社会服务的量化指标仍在探讨和制定过程中，但是，建议中提出的2035人均GDP翻倍、却是一个已经量化的“硬指标”。也可以理解为，这个目标解释了“共同富裕”中的“富裕”部分。 达成这一目标并非全无挑战，从数学上看，有几点值得关注：

1. 历史上看，人均GDP目标通常以美元计价。改革开放以来，中国两度设立了“人均GDP翻两番”的目标。第一次是1995年十四届五中全会提出，到2000年，在人口比1980年增长3亿左右的情况下，实现人均GDP比1980年翻两番的战略目标。第二次则是在2007年中共十七大，提出了人均GDP到2020年要比2000年翻两番，两次目标都是按照基年美元计价。这就意味着，（人民币计价）的人均收入上涨和汇率升值都可以推动实现这一目标，而人民币贬值可能加大达成目标的阻力。从长期购买力平价的角度分析，中国相对实际增长/效率提升超越美国，才能支撑汇率持续升值。考虑到这些制约因素，在之后的15年，中国实际GDP增长持续超过美国，更有利于这一目标的顺利实现。

2. 假设一定幅度的汇率升值，中国可能仍需在“十四五”期间将实际增长保持在5.5%左右，隐含2022-25的平均增长在4.8%以上。数学上看，假设中国增长速度超过美国趋势水平（2-3%），且2021-2035美元计的实际GDP增长要保持在4.7%或更高的速度。同时，考虑到资本存量增速将“回归”常态及劳动力人口可能下降，潜在增长率可能每年下0.3个百分点左右。

这么看，假设人民币每年升值1个百分点左右、在2021-2035横跨的三个5年计划，平均增长率分别保持在5.5%左右、4 %左右，2.5 %左右可能较为合理。实际上，“十四五”期间GDP的增长目标也的确设定在5.5%左右。受益于去年疫情的低基数，“十四五”开局良好，实际GDP增长可能达到8-9%之间。如此推断，2022-2025年仍需维持4.8%以上的增速，方能完成十四五期间的增长目标。拉长看，2020-2035年的平均潜在增长率仍应保持在4%左右，方能支持人均收入目标的顺利达成。

二．“分配”之前，如何“将饼做大”？

如上文论述，仅从数学上看，实现“共同富裕”目标，仍需“将饼做大”。而即使从可持续发展的角度考虑，经济增长和社会发展也将为收入“再平衡”及化解重大风险（尤其金融风险）提供更有利的宏观环境。

那么，如何在不牺牲公平的情况下提升效率？——从推动潜在增长率的要素分解来看及中国目前面临的制约来看，提升人力资源素质、及通过改革和创新推升全要素生产率方为“正解”。

首先，经济学将推动潜在增长率上升的驱动力分别来自人力资源增厚、资本存量增长、及全要素增长率上升。根据经济学常用的柯布-道格拉斯（Cobb Douglas）生产函数，决定经济产出水平的主要因素是人力资本、资本存量以及全要素生产率，其中人力资本由劳动力规模及劳动力素质两部分构成，资本存量代表固定资产投资扣除折旧之后的实际累积规模，全要素生产率指除人力资本和资本存量之外的其他影响经济增长的因素，主要包括科技、制度等。由此，通过增加劳动力数量和提高平均受教育程度来增厚人力资本，扩大投资规模来推动资本存量快速增长，以及加快科技发展和深化改革开放等来提升全要素生产率，均能推升潜在增长率。

1. 中国近年潜在增长率下降主要源于全要素生产率和人力资源增长乏力。2008年以来，全要素生产率对中国经济增长的贡献明显下降，从1998-2007年平均的4.2个百分点下降2个百分点左右分别至2008-2015年平均的2.2个百分点、2016-2019年平均的2.1个百分点，可能受“四万亿”后投资率过高、 “后发优势”不断减弱以及产业结构调整等多重因素影响。

随着中国人口增速放缓，劳动力规模对增长的贡献持续下滑，从1979-1997年平均的1.4个百分点降至1998-2007年平均的0.5个百分点、再进一步降至2008-2015年平均的0.2个百分点，而由于劳动力规模不再扩张，2016-2019年平均的贡献为0。相比之下，劳动力素质（即教育水平）对增长的贡献下降相对平缓，1979-1997年平均为1.6个百分点，1998-2015年平均仍达1.2个百分点，但2016-2019年的平均贡献也降至0.8个百分点。

2. 在中国目前环境下，资本存量增速及对增长的贡献难以进一步上升，且应该有所下降。与全要素生产率和人力资源不同，资本存量对增长的贡献保持相对高位。2015年以前，资本存量对增长的贡献逐级上升，从1979-1997年平均的3.3个百分点升至1998-2007年平均的4.1个百分点，“四万亿”推出后进一步升至2008-2015年平均的5.2个百分点。近年来，虽然资本存量对增长的贡献回落至2016-2019年平均的3.8个百分点，但仍高于1979-1997年的平均水平。

值得注意的是，2009年之后，中国投资率明显超出符合消费最大化的“黄金”水平，表现为投资回报率下降、宏观杠杆率快速上升。由于过度投资导致资本回报占比过高而劳动报酬占比过低，也不利于实现共同富裕。长期看，如果资本存量增长最终向资本形成总额增长回归，资本存量增速将从目前的约6.5%下降至4%左右，假设接下来的15年完成回归，那么如第一部分（第4页）所提及的，资本存量降速对增长的贡献每年可能减少约0.2个百分点。

3. 当劳动力增长的贡献即将转负的时候，保持接下来15年平均接近4%的实际增速，需要大力提升全要素生产率和人力资源素质。一方面，自愿延长退休年龄可以快速弥补一部分劳动力下降的影响。据世界银行估计，到2030年，中国即将进入劳动力市场的人口（即15-24岁人口）与即将退出劳动力市场的人口（即55-64岁）人口之间的缺口将达到6,263万人，占2020年总就业人数的8.3%。目前我国老年人口的劳动参与率已明显低于发达国家，而我国人口平均寿命接近发达国家，如果延迟退休，有助于增加占比在10%左右的老年人口的劳动供给，尤其是缓解受过高等教育的人口退休过早的现象，提高潜在生产率。

综合看，目前出生率状态和发展阶段的制约下，可能需要加快提升劳动力素质及全要素生产率来弥补劳动力人数下降和资本存量增长回归常态对潜在增长率的明显拖累。虽然相关政策已经开始逆转，但出生率下跌“冰冻三尺非一日之寒”。1988年以来，中国人口出生率持续下滑，从1987年最高的23.3‰下降至2019年的10.5‰，降幅高达55%。全面放开二胎政策仅在2016-17年小幅提振出生率，之后出生率便掉头加速下行。所以，劳动力人口变化对增长的贡献转负中期难以逆转。如果资本存量对增长的贡献“回归常态”、从目前6.5%左右的增速降低2-3ppt，那么需要较为持续的全要素增长率上升、以及人力资源素质提高来弥补。

人力资源素质提升可以依靠城镇化，提升受教育水平（普及义务教育），改善教育服务质量，及加强职业教育等措施来实现。具体看，

1. 城市落户将有助于延长农民工有效“退休”年龄，同时加强职业教育将促进其连续就业及积累人力资本，增厚中国有效人力资本存量。由于存在户籍制度壁垒，农民工较早从城镇“退休”、在45岁以后大量返乡务农，而城镇劳动者平均退休年龄为55岁左右。同时，农民工不能市民化，导致每年春节出现农民工集中返乡，春节后农民工通常频繁“跳槽”，难以形成固定职业，积累人力资本。加强农民工职业教育，一方面将提升其职业技能，为制造业升级提供大量新型产业工人，另一方面将有助于提高农民工工资收入，增加其财产收入，促进共同富裕。目前2020年农民工占就业人员的比例高达38%，而农民工平均年龄已升至41.4岁，其中50岁以上占比快速上升，加快农民工城市落户显得尤为紧迫

2. 教育水平与教育服务质量均有进一步提升的空间。虽然我国平均受教育程度有长足进步，但相比发达国家，我国平均受教育年限仍偏低，尤其是受高等教育人口的比例仅比OECD国家的1/3水平高一点。从出生年份看，我国1995年及以前出生的人口中，超过1/5的人口未受过高中教育。而在高等教育快速发展的同时，我国还面临新增人力资本与产业层次结构不匹配的问题，由此造成大学生就业难与“招工荒”并存的现象。这些都反映我国普及义务教育和高职教育还有较长的路要走，同时教育系统改革也迫在眉睫。

提高金融资产配置效率——提升直接融资比例，发展多元化金融市场。近年来，中国债务率高企，主要是因为中国储蓄率高而企业缺乏有效的股权融资渠道。截至2020年底，中国非金融部门债务占GDP的比例高达272.2%，而存款占GDP的比例也高达209.2%。一方面，2011年以来，中国储蓄率有所下降，但2020年仍高达45.7%。从净储蓄规模看，中国每年的净储蓄是美国的数倍，更远超世界其他国家。另一方面，企业主要通过贷款、非标资产、债券等债权融资，而股权直接融资比例仍然太小。2002年以来，股权融资占新增社融的比例均为超过8%，这与美国企业主要通过股权融资形成鲜明对比。

此外，地方政府负债对金融资源产出大量挤占，而政府部门及地方融资平台等类政府部门资产配置效率偏低。在持有大量储蓄的同时，近年来政府部门负债也在较快上升，截至2021年2季度末，政府部门扣除存款后的净负债率为9.2%。而政府及类政府部门对资源的配置效率较低，如地方融资平台的偿债保障比率远低于1，显示经营活动现金流不足以覆盖融资成本。因此，提升直接融资比重，发展多元化金融市场，抑制政府及类政府部门的债务扩张速度，对于提高金融资产配置效率大有裨益。

在当前的局势和限制下，提升全要素生产率可能更多依靠城镇化、突破科技前沿完成产业升级、提高国有资产运营效率，提高金融资产配置效率、以及保持对外开放水平来实现。如上所述，全要素生产率主要有科技与制度两大组成部分。回顾过去，科技进步之外，中国全要素增长率的源泉是四大方面

1. 城镇化。改革开放初期，随着家庭联产承包责任制的实施，农业劳动生产率大幅提升，出现大量农村剩余劳动力，伴随乡镇企业异军突起，人口从农村大规模转移到城市，推动中国城镇化快速发展。截至2020年，中国常住人口城镇化率从1978年的17.9%大幅上升至63.9%，同期户籍人口城镇化率也从15.8%升至45.4%。劳动力从低收入和低效率的农业部门转向收入和效率更高的工业和服务业，这使效率得到大幅度提升。

2. 私营经济的兴起。上世纪90年代初，随着中国确立市场经济体制，私营经济得到大力发展。截至2019年，私营经济占城镇就业人员的比例已从上世纪90年代初的不足20%大幅上升至87%，解决了城镇绝大多数居民的就业。与国有部门相比，私营部门市场竞争更充分，资源配置效率更高，因此私营经济兴起对全要素增长率有明显提振。

3. 改革开放促进产业急速升级。自2001年加入WTO以来，中国经济快速融入全球产业链，并持续向产业链更高端攀登。以中国出口结构为例，过去三十年间，纺织品等低附加值制造业的出口占比持续下降，而附加值更高的机电产品、高新技术产品的出口占比持续提升。

4. 财政地方政府事权上升。虽然土地财政带来一定的负面影响，但地方政府通过土地出让收入筹资进行大规模基建投入，明显改善中国交通和通信网络基础设施水平。软、硬基础设施成本下降推动中国制造业产业升级，并带动中国服务业效率大幅提升。此外，近年来，政府民生支出占GDP的比例明显上升，转移支付力度加大促进收入分配改善，也有利于提升全要素生产率。

往前看，在新的国际形势下，科技创新、城镇化，以及加强金融资源的配置效率可能是提升全要素生产率的主要抓手，而在条件允许的情况下继续对外开放可以保持并提升中国企业的活力。过去四十年间推升中国全要素生产率的以上四大因素可能没有太大的提升空间。具体看，农民工就业人数可能增速放缓、甚至趋于下降，而更需有序推进农民工市民化；私营经济占比或将趋于稳定，而提高国有资产的运营效率可能更为重要；在全球贸易保护主义升温下，进一步提升开放程度将面临制约；在地方隐性债务风险加大下，地方政府进一步加大基建投资的效率或将大打折扣。因此，未来我们更需通过加大科研投入力度、推进新型城镇化、以及提高金融资源配置效率来促进全要素生产率的提升。此外，在条件允许的情况下，继续对外开放有助于提升产业竞争力。

三．我国（广义）收入分配的现状

这一章节中，我们从收入分配、财产分配和社会服务分配三个层面来分析中国收入分配及生活水平的现状。我们总结了以下几个特点：从狭义收入分配层面看，劳工报酬在国民总收入中占比总体偏低、收入差距较大——城乡、地域间差距尤为明显；从广义财产存量考量，分配可能更为不均等。同时，城乡和区域间社会服务的可得性及质量也存在较大差距。

首先，狭义收入分配层面看，劳工报酬在国民总收入中占比总体偏低、收入差距较大。

1. 一次分配中劳工报酬比例偏低，资本回报偏高。根据省际收入法GDP构成数据，中国的劳动者报酬占GDP比例为47.5%左右（2017年数据），相比2007年的低点40%有所改善，但在国际比较中，劳工报酬比例仍属偏低——2019年，美国劳动报酬占比为53.6%，法国为52.2%，德国为51.8%，而日本为51.6%。诚然，劳动报酬的占比仅仅是分析收入分配的一个不全面的指标，因为劳动报酬里还包括垄断行业及公务员等行业。对于中国而言，由于劳动力市场发育相对滞后，尤其是在过去劳动力总供给长期大于总需求的背景下，没有形成有效的资本与劳动之间的平衡机制，劳动力要素在参与分配的过程中并没有完全反映实际价值，导致其在一次分配中占比偏低。

2. 总体收入分配差距较大、城乡、区域差距尤甚 。中国的收入差距整体来看在缩小，但基尼系数仍处较高水平，城乡差距、区域差距、行业差距均存在。 中国的收入基尼系数较高。统计局数据显示，全国居民收入基尼系数自2003年开始上升，2008年达到峰值0.49，随后有所回落、 维持在0.46-0.47之间，而2019年为0.465。按照联合国标准，0.4以上即表示该国收入差距较大的警戒线。尽管统计口径可能存在不同，中国当前的收入基尼系数0.465显著高于美国（约0.41、2019年），德国（约0.32、2016年）以及日本（约0.32、2013年）的水平。 城乡差距在减小，但仍不容忽视。

过去二十年中，在人口老龄化、城镇化进程、生育意愿下降等多重因素影响下，中国的农村劳动力总量快速减少，2017年农业劳动力比重已经下降至27.7%，但绝大多数发达国家的农业就业人员占比远低于这一水平。实际上，即便是最高的新西兰农业就业人员占比也仅有5.7%左右。尽管2008年以来，低保、惠农、社保和户籍制度改革相继出台，农村可支配收入快速上涨、城乡收入差距在减小——2020年城乡居民收入倍差从2010年的2.99下降至2.56，但就绝对值而言，城乡之间、以及农村内部的收入差距仍然很大。

居民收入明显呈现“东部强于西部”地域差距的特点。2019年全国平均城镇居民人均可支配收入为42359元/年，而北京和上海均超过70000元/年。与之形成对比的是部分西部和东北地区的人均可支配收入明显落后。尽管西安、哈尔滨、兰州、和西宁均为省会城市，即传统意义上的二线城市，但2019年全年人均可支配收入均未超过全国平均水平。

此外，不同行业间工资差距显著，例如信息技术、科技、金融及垄断行业收入更高，而农林牧渔、住宿餐饮服务，以及建筑等行业收入偏低，这也是居民收入差距的重要来源。

其次，狭义收入之外，居民的广义财富还包括财产因素，而由于积累效应，财产差距往往比收入差距更为显著。

1. 财产差距不断拉大。财产性收人在居民收入中的份额从2007年的不到2%快速上升至2013年时的8%，同期劳动收入份额不断下行至低于50%。这一方面是由于财产的累积速度比收入增速更快：2002年到2013年的居民的财产年均实际增长率是17%，另一方面则是由于财产分配的不平等：2002-2013年间，财产最少的10%人群的财产份额由1%降为0.3%，而财产最多的10%人群的财产份额则从37%上升到48%。从全国层面来看，2007年财产性收入对全国收入差距的贡献为3%，到2013年却已达到11%1。往前看，财产性收入分配对我国收人分配的影响可能仍在不断增大。

3. 城乡居民的财产差距比收入差距更为显著。2002-2013，城镇居民人均财产的年均增长率为16.8%，而农村居民为14.1%。统计局《城乡一体化住户调查》显示，农村居民总收入中财产性收入占比仅2.4%，大幅低于城镇居民10.4%的平均占比。总量上，农村居民年度总财产性收入仅为城镇居民的 8.6% 、或约十二分之一。造成农民工收入和财富积累水平偏低有多重原因，但其中较为重要的一点是各城市对非户籍人口在就业 、社会保障、教育和置业各方面较之户籍人口实行更强的限制。

4. 大城市房价快速上升也是居民财产差距的重要源头。据《中国收入分配格局的最新变化》（李实、岳希明、史泰丽等，2019）2，房价上升解释了全国居民财产差距扩大的40%以上。这是由于权力更大，社会地位更高的个人可能会拥有更多的住房财富，而且住房改革对在城市中正式就业且有公有住房的员工更加有利。随着各地房价均大幅上行，住房私有化对于城镇居民带来的收入分配影响也就越突出。 但另一方面，由于我国个人所得税调整税收的作用非常有限，且包括遗产税和房产税等在内的直接税征收体系尚不完善，调节的机制较为落后。

最后，公共服务方面，总体教育、医疗服务水平偏低。同时城乡与区域间不平衡的现象突出。如第六部分详述，2019年中国公共教育支出、医疗支出在GDP中的占比分别为4%和6.6%，无论是和其他国家比，还是和其他行业比，均存在较大缺口。同时，公共资源的分布在城乡和城市间相当不均；例如，城区房价房租及其他生活成本的不断上涨，直接迫使城市雇佣劳动力迁至距工作地更远的郊区居住，反而促成中国超级城市郊区化加速，同时这一进程加剧了城市资源分布不均衡的问题。大量的郊区居住人口缺乏教育、医疗等基本配套设施，生活不便。再比如，多数城市在就业、置业、医疗、教育，甚至购车等一系列领域均对非城镇、非户籍人口设有更严格的约束，这一体制差异带来诸多连锁反应，包括农民工多在50岁以前返乡/离开城市，子女教育不连贯、无法享受与城镇居民同等的医保条件，以及财富积累薄弱、消费水平偏低等。

四．“一次分配”如何在不牺牲效率的同时向劳动者报酬倾斜

一次分配是指市场中自然形成的收入分配，二次分配则是指在一次分配基础上借助政府调节进行的居民收入再分配，三次分配是指处于自愿、习惯、或道德因素影响下把可支配收入的部分捐赠给其他社会群体。

在“十四五”规划中提到， 1. 一次分配应当坚持按劳分配为主体、多种分配方式并存，提高劳动报酬在初次分配中的比重，着力提高低收入群体收入，扩大中等收入群体。 2. 二次分配应当加大税收、社保、转移支付等调节力度和精准性，合理调节过高收入，取缔非法收入。 3. 三次分配应当发展慈善事业，改善收入和财富分配格局。

在我们看来，一次分配提高劳动者报酬的主要着力点在于以下几点：一方面，继续大力推进真正意义上（落户的）户籍城镇化，并提高知识和人力资源在生产资料中的比例，以及防止资本产生过高的垄断利润等。在劳动者内部报酬分配层面，户籍城镇化、调整产业结构（如降低地产金融等行业在增加值中的比例）等措施均可能有所帮助。

1. 新型城镇化，即继续大力推进真正意义上（落户的）户籍城镇化。如上所述，在主要国家中，中国劳动者报酬占GDP的比例偏低，这在一定程度上是因为中国农业人口比重较高，而城乡收入差距近年来虽有改观但仍处于高位。提高劳动报酬比例关键是提高农业劳动人口收入，这固然需要加快农村土地流转、增加农民财产性收入，但更重要的是推进新型城镇化，加快农民工向新市民转变，从而实现同工同酬，缩小收入差距。

2. 提高知识和人力资源在生产资料中的比例。中国劳动报酬占比偏低还与产业结构有关，目前资本密集型行业占比过高，直接导致资本回报占比偏高，由此亟需促进产业结构向知识密集型转型。在知识经济时代，产业发展和“裂变”对信息交流及市场交易效率的依赖度更高，因此需要产业和从业人员在一定空间中的“集聚效应”。例如，美国自1980年以来人才加速向大城市聚集，2018年受过高等教育人口在大城市的聚集度远高于1980年。在中国目前的发展阶段，中低端制造业和服务业均已达到较成熟的水平、并形成了较完整的产业链，但在高端制造业以及高附加值服务业领域仍有较大的“补短板”空间。此时加大城镇化“密度”带来的“聚集效应”，将有助于促进产业集群、催化产业升级，纽约都会区形成的单位面积人口和产出密度递减的内核、内圈、以及外圈即是例证。

此外，随着中国“数字化”飞速发展、以及服务业专业化程度提升，数据正快速成为关键生产资料。作为新的生产要素，如果数据被过度集中持有的话，可能会加剧收入分配差距。对于数据这一新型生产要素如何分配、如何定价正成为全球政策制定者的关注点，相关的法律制度、政策措施、市场监管等尚需进一步论证，但可以肯定的是，数据在收入分配中的地位将明显提升。

3. 防止资本产生过高的垄断利润，调整产业结构。强化反垄断和防止资本无序扩张，加强重点行业监管、尤其是数字资产使用的相应监管，将有助于缩小行业收入分配差距。同时，我们注意到，金融和地产占比高的经济体往往财富和收入差距更大。近年来，中国各线城市间房价走势日益分化，在一定程度上加剧了收入分配差距。一方面，房地产行业占比偏高会影响收入分配，即地产相关行业的收入水平明显较高。另一方面，房产在代际之间的传承也会加剧财富差距。

五．“二次分配”推动共同富裕之一：税收体制改革

二次分配是指在一次分配基础上借助政府调节进行的居民收入再分配。二次分配推动“共同富裕”需在税收制度、社会服务均等化以及宏观调控政策等多个层面共同推进。本部分我们先详述税收制度。

中国的税收制度分为中央税、中央及地方共享税，以及地方税三个层级；税种以增值税、企业所得税、消费税以及个人增值税为主。从结构上来看，企业部门缴纳增值税、所得税、其它各类流转税，以及大部分的社保缴费；而在个人财产端，个人所得税制度仍在改革之中，并且在总体税收中占比不高；此外，个人财产税几乎缺失，也使得税制调节收入和财富分配的能力较弱。由此可见，在税制改革中，应该既做加法、也做减法——增加直接税比重、降低增值税及中低收入阶层实际税率、引进财产性税收均不失为有益之举。

通过与海外税制结构的比较、以及从二次分配提高收入分配均等化水平的角度考虑，我们认为税收体制的改革可能主要由以下几个方面着手：

1. 逐步增加直接税比重。2019年数据显示，中国的直接税（主要为个人所得税、企业所得税等）占比仅为41%，明显低于美国的81%和德国的73%。这意味着在中国，有将近60%的税收是间接税并在流通环节征收，这其中包括增值税、营业税、消费税、关税等等。间接税具有可转嫁性、累退性、隐蔽性等特点。首先，间接税纳税义务人可以通过提高价格把税收负担转嫁给别人，当商品价格上涨时，间接税往往随之上涨，“顺周期”特征较为明显，在逆周期调节方面较弱。此外，“累退性”是指，收入越高的人，在间接税的负担上所承担的比例越低；反之收入越低的人承受的比例越高，这样一种特性显然对扩大消费相对不利。更长远地看在目前的分税财政体制下，规模较大的工业对于间接税的贡献较大，而服务业贡献较低，过分倚重间接税可能并不利于转变经济发展方式。

2. 扩税基、降实际税率。扩税基主要包括两个层面1）目前中国企业仍是缴税主力，而个人缴税比例较低；2）通过（企业）间接税向（个人及终端）直接税的转换，扩大高收入人群缴税的渠道。

1) 首先，中国税收的主要纳税人是企业，生产环节和使用环节的税收纳税人为企业，再分配环节的税收则以企业所得税为主，仍然主要是企业。随着服务业和数字经济的发展，以增值税和所得税为主的企业税收体系亦面临税基范围、纳税人和征税对象等不断变化的挑战。此外，在生产环节征税可能会伴随着一些因关联业务而产生的征管问题，而在零售环节征税则更加有利于控制税源。

2) 在个人税收层面，首先是缴税比例较低（主要是缺乏财产性税收），其次是消费税对调节收入分配的作用尚不明显。如前文第三部分所述，中国居民的财产增长已经明显超过收入增长，且家庭资产的分布不均等程度较高，但财产税相对缺失。中国人民银行2019年中国城镇居民家庭资产负债情况调查表明，家庭资产以实物资产为主，住房占比近七成，资产分布分化明显。大量的私人财富是财产税的潜在税基，但仍然脱离于中国当前的税制体系之外。

此外，个人所得税的征收范围并未覆盖到所有的真正意义上的高收入人群，缴纳主力实为工资收入占比较高人群。两方面原因叠加，导致中国当前的个人所得税加上财产税收占总体税收的比例只有8%，而美国这一比例高达54%，德国有31%；个税加财产税收占GDP比例在中国只有1%，美国和德国分别为13%和12%，差距是显而易见的。此外，随着居民消费观念、消费水平和消费结构的变化，炫耀性、投资性和奢侈性的消费开始增加，而零售环节消费税对于收入分配调节的作用尚不显著。

3) 当然，在扩大税基的同时，税率要保持在较低水平——过高的税率会导致企业和居民创新和发展的动力减弱、甚至增加逃避税收的动力。因此，从效率的角度看，宽税基低税率有利于降低税收导致的无谓损失，降低纳税人税负，减小征管成本。更为理想的方向应是将更多的主体纳入税制体系，降低实际税率，提高税收效率。

3. 加速推进财产性税收制度。以美、英及德为例，财产税主要包括房产税、遗产税，及资本利得税等税种，且三国的财产税在总税收中的占比分别达到13.4%、14.4%和3.3%。反观中国，目前整体财产税税制建立仍处在“小试牛刀”的阶段：

1) 房产税：放眼全球，房地产税较为常见，主要分为欧美模式和东亚模式，前者为主流。美国、德国和英国的房地产税以评估价值为征税基础，并参考市场价值；税率形式上，美、德为比例税率，而英国为累进税率。例如，美国地方政府“以支定收”自主确定房地产税税率，各州实际税率介于0.27%至2.44%之间；英国则将房屋依评估价值分成A-H八个等级（威尔士是A-I九个等级），每个等级实行定额税收。总体来看，房产税是欧美国家相当重要的税收来源——2019年，美国房产税占总税收比例达12.1%，英国则为12.4%。较为特殊的是德国，德国首套自住房不收房产税，只有在使用第二套及以上住房时缴纳二套住房税，二套住房税是否征收，取决于房屋使用目的和使用者收入情况。通常情况下，居民由于工作调动等原因而必须使用第二套住房，或是二套住房使用者无收入，则可免税。

由此，德国的房产税占总税收比例较低，为2.8%。目前来看，中国的房地产税改革试点渐行渐近：2011年1月，上海、重庆开始试点房地产税，上海只对新购住房征税，不涉及存量住房，重庆只对独栋别墅、高档住房和多套房征税，两地税率均不高。2013年11月，十八届三中全会在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出“加快房地产税立法并适时推进改革”，此后房地产税立法被提上日程；2018年房地产税立法工作列入五年立法规划。 2021年5月，财政部官网发布消息称，房地产税试点工作座谈会召开，房地产税试点扩容有望正式提上议程。

2) 遗产与赠与税：遗产税亦是各国调节财富差距的常用手段，美国的遗产税税额需参考遗产的价值，税率为18%-40%不等；英国遗产税的起征点则为32.5万英镑，生前赠与财产税率20%、遗产税税率40%；德国则为各类财产继承人设立了不同门槛的免税额，税率则从7%-43%不等。尽管遗产税对于调节代际之间的财富分配有切实作用，但从实际操作层面上看，遗产税的税基较小、对整体税收的影响不大。目前中国尚未实行专门的遗产税或赠与税税种。

3) 资本利得税：在较为成熟的市场经济国家，普遍针对资本利得开征专门税种，而为了鼓励长期投资，对长期投资所实现的资本利得，往往会给予优惠税率。美国的资本利得税根据其收入划分税率，最高不超过20%，英国则分为两档，10%/20%。2019年，资本利得税占美国总税收的比例为3.8%，是遗产税的7倍有余，英国的资本利得税则占总税收的1.3%。今年4月，美国总统拜登提出将年收入超过100万美元家庭的资本利得税从23.8%提高到43.4%，如果实现，这意味着高收入人群的实际资本利得税缴纳额可能会大幅上升。当前中国对于投资股票征收印花税而非资本利得税，对于债券投资则视不同情况征收所得税和增值税（国债、地方债免增值税）。

我们认为，就财产税制度的推进而言，房地产税是建立住房长效机制的必要环节，而征收的客观环境已经相对成熟。预计房地产税的试点范围将逐步扩大，房地产税税率的确定和征收将兼顾效率与公平。另一方面，资本利得税、遗产税与赠与税等税种在达成社会共识、乃至出台法律、推行实施方面可能还有较长的路要走。

六．“二次分配”推动共同富裕之二：社会服务均均等化

社会服务均等化的目的，是确保收入分配“向下有保障、向上有空间”，尤其是后者。主要手段是通过加强转移支付推动社会服务均等化中的使用效率。中国各省的收入非常不平均：2020年人均GDP最高的省和直辖市（即北京/上海）达16.5万元，与最低的甘肃（3.6万元）之间差将近5倍。既然地区经济不平等，则财政的不均衡是一个必然结果：在34个省级行政区中，前七的省/直辖市贡献了超过一半的总体财政收入。由此，低收入地区无力向其居民提供更高标准的公共服务，中央政府的财政转移支付在减少省际间的不平衡相当重要。

1. 医疗基础设施领域中国总体医疗幅度水平仍有较大的提升空间，城乡、区域间的医疗服务差距较大。2019 年中国医疗支出占 GDP 的比例为 6.6%，远低于法国、德国和加拿大的 10% 左右以及美国的 17.8%。人均医院床位（千分之五，2019年）、人均卫生健康系统人员（千分之九，2019年）均提示医疗资源仍相对匮乏，尤其是在农村地区，上述两个指标在2019年的农村人口中仅为1.48‰和1.56‰。此外，地域之间的差距也很大，2018年全国人均卫生费用为4207元，但北京高达11409元，而河南仅有3143元

具体措施方面，我们认为中国与医疗相关的财政投入仍有待增加。同时，长久以来，“看病都往大医院挤”几乎已成惯常现象，多层级医疗保障制度的推行和实践仍有待改进。一方面，分级诊疗体系需要更加完善，形成包括基层医院、社区医院，以及民营医疗机构等互相补充的医疗系统；另一方面，为了更好地体现医护人员的技术与劳务价值，需要构建更加合理的劳务报酬体系。

2. 教育领域 如前面第二章节所述，中国人口总体受教育水平距发达国家仍有差距。2015年中国接受过高等教育的人口占比仅为13.4%，距离OECD平均水平34.5%差距甚大，且有大量人口从未受过高中教育。更值得注意的是，过去二十年来，职业教育的发展并不尽如人意，职业学校毕业生/技能型人才面临诸多难题；此外，职业培训的发展也较为缓慢。

中国教育支出占 GDP 的比例偏低，且城乡及区域间间教育水平差距大。 2019 年，中国教育 GDP 占比为 4%，相比之下美国的公共教育支出总额约占 GDP的 5.0%，中美教育资本投入仍有一定差距。在中国内部，不同省份居民的教育资源并不均等。截至2020年，全国15岁及以上人口平均受教育年限达9.9年，这意味着全国层面而言，九年义务教育已完全实现。然而，仍有青海、云南、贵州和西藏四个省份的平均受教育年限不足9年，与发达地区仍有较大差距。

此外，教育体系应更加倾向于多元化发展，普通教育和职业教育互相补充。首先，职业教育是对普通高中教育的一个补充。2020年中国农民工的规模已经达到2.8亿人，占总人口的20%、全国就业人员的38%，这部分人群、尤其是其中年轻人群的受教育程度明显不足、针对性不够。根据中国社会科学院的有关调查，新生代农民工最短平均0.11年“跳槽”一次，最长平均两年流动一次，64.9%的新生代农民工在半年内就会更换一次工作、坚持一年以上的仅为2.7%3。农民工频繁的跳槽意味着这部分人群难以形成固定职业、积累人力资本。

另一方面，市场又对技能娴熟的职业教育完成者需求量较大，存在较大的供需缺口。值得注意的是，进城务工流动人口平均年龄快速攀升，凸显抓住当前窗口释放农村剩余劳动力、增厚“有效人力资本”已是迫在眉睫。农民工调查的数据显示，农民工的平均年龄在2008 年为34 岁，此后逐年攀升，至2020年已经上升到了41.4 岁。试想，如果能够通过职业教育的良好发展提升农民工的受教育程度及工作质量，将对增厚整体人力资本带来举足轻重的贡献。

3. 民生保障体系 从消除贫困到共同富裕，社保等民生保障体系仍有待完善。2020年中国已经消除绝对贫困，基本养老保险参保人数达9.93亿人，全民医保目标基本实现，基本医疗保险参保人数为13.6亿人。但另一方面，相对贫困问题仍然突出，城乡之间、地区之间以及群体之间的差距较大，例如，城镇职工社保和城乡居民养老保险（曾经的新农合和城镇居民养老保险合并而来）的保障比例和绝对水平都有较大差异。此外，社会保障制度存在诸多短板，比如各省市之间的医保不能直接进行异地就医结算，不同地区在社保的缴纳标准和福利待遇上也有较大差别，同时对于幼儿、残疾人、老年人等弱势群体的公共服务供给仍滞后。

国资划转充实社保已全面推开，有助于进一步实现社保制度的公平性和可持续性。截至2020年末，中央层面划转部分国资充实社保已收官，共划转93家中央企业和中央金融机构国有资本总额1.68万亿元；地方层面的划转工作则将继续推进。

七．“二次分配”推动共同富裕之三：中国特色的结构性货币政策

目前具有结构性调节功能的再贷款再贴现已占央行基础货币供应的三成有余。2015年以来，随着中国外汇流入放缓、甚至转为大规模外汇流出，央行主要通过MLF、PSL等再贷款工具来投放基础货币。虽然MLF被视为中期货币政策工具，但MLF的实施对象是符合宏观审慎管理要求的商业银行和政策性银行，具有一定的结构性属性，而PSL主要是支持国民经济重点领域、薄弱环节和社会事业发展。截至2021年7月，MLF+PSL合计占基础货币的26.1%。

与此同时，央行直接通过再贷款、再贴现政策来引导金融机构加大县域、“三农”和中小企业信贷投放、以及推动票据市场发展。截至2021年6月，央行再贷款、再贴现余额占基础货币的6.9%，其中支小、支农、扶贫再贷款占比分别为41.4%、21.7%、9.4%，再贴现占比为27.6%。

“结构性”货币政策方面，预计央行将继续运用再贷款类政策来支持中小企业、县域、“三农”、以及绿色经济融资。今年以来国常会多次提到支持中小企业政策不退出，疫情反复下尤其需要加强对中小企业的政策支持，央行可能继续延长疫情期间对小微企业的优惠贷款政策。在去年中国明确提出双碳目标之后，央行已多次提及研究设立支持碳减排货币政策工具，今年2季度货币政策执行报告提到将推动碳减排支持工具落地生效。我们预计央行即将推出碳减排再贷款工具，通过向符合条件的金融机构发放再贷款，支持这些机构向清洁能源、节能环保、碳减排技术领域的合格项目发放优惠利率贷款。

此外，宏观审慎监管框架可能进一步向促进共同富裕的方向调整。2008年全球金融危机之后，央行对金融稳定的关注度上升，逐步建立了以结构性政策为主的宏观审慎政策体系，与货币政策形成“双支柱”政策框架。目前作为“总量”政策的货币政策主要用于调节总需求，保持银行体系市场流动性合理充裕，而宏观审慎政策主要用于结构性调整。2016年央行将对商业银行的差别准备金动态调整机制升级为宏观审慎评估体系（MPA），并先后将小微、民营企业融资和制造业融资纳入考核体系，近期绿色金融指标也有望纳入MPA考核。

八．加强制度建设，推动“三次分配”形成对改善收入分配的有效补充

目前中国慈善捐赠规模远低于美国。2019年，美国慈善捐赠总额占GDP的比例是中国的近14倍，人均捐赠占人均可支配收入的比例是中国的近8倍。具体看，2019年，中国内地慈善捐赠总额为1,509亿元，仅占GDP的0.15%；人均捐赠107.8元，仅占人均可支配收入的0.35%。相比之下，2019年美国慈善捐赠总额达4,487亿美元，占GDP的2.1%；人均捐赠1,365.7美元，占人均可支配收入的2.77%。从长期数据来看，每个国家慈善捐赠总额占GDP的比重相对固定，美国在2%左右，新加坡在0.6-0.7%之间，中国在0.15%左右；慈善捐赠占人均可支配收入的比重，美国在1.8-2.2%之间，英国0.7%，日本0.3%，中国逐年上升至2019年的0.35%4。

中国慈善机构数量少，且运作不够市场化。从受赠方看，中国慈善捐赠主要流向公募基金会（2019年占比44.9%）、慈善会系统（2019年占比26.4%）等具有官方背景的专业机构。中国民间慈善机构数量较少，且收到的慈善捐赠相对有限。截至2020年6月底，中国登记认定的慈善组织仅为7,169个。相比之下，美国慈善组织量多面广，运作更加市场化。美国国家慈善统计中心（NCCS）数据显示，2019年在美国注册的非营利组织已经超过了150万个，工作人员近1,140万人，是美国的第三大产业，而中国社会组织仅有美国的一半，其中基金会仅有7,580个。

中国来自个人的慈善捐赠较少，同时非货币捐赠占比偏低。从捐赠主体来看，中国慈善捐赠主要来自企业，而美国慈善捐赠主要来自个人。2019年，中国61.7%的慈善捐赠来自企业，其中房地产、金融、食品、科技、能源等行业的企业捐赠较多；其次为个人捐赠，占26.4%；其他捐赠来自社会组织、事业单位和宗教场所、政府部门、群团组织等，合计占比不足12%。相比之下，2019年美国68.9%的慈善捐赠来自个人，其次为基金会（占16.8%），另外遗产捐赠占9.6%，而企业捐赠仅占4.7%。

此外，中国慈善捐赠以现金为主，2019年现金占比达69.2%，物资捐赠仅占比30.8%。中国需加强促进慈善事业发展的制度建设，包括鼓励并简化慈善机构设立、加大税收优惠力度、以及出台金融、土地、教育、慈善信托等方面的支持政策等。目前中国对货币慈善捐赠的激励机制较为健全，但对非货币捐赠尚缺乏充分的税收优惠支持。美国是世界上慈善事业最发达的国家，也是较早给慈善税收优惠的国家。与美国相比，目前中国对现金捐赠的税收优惠政策力度并不算弱，但对非货币捐赠尚缺乏充分的税收优惠支持。此外，国内申请设立慈善机构的程序较为繁琐，且在金融、土地、教育、慈善信托等方面享受的扶持政策较为有限。

九、风险提示

外部环境发生剧烈变化。中美关系和全球地缘政治风险仍面临较多不确定性。如果中美关系急剧恶化，将对提升全要素生产率当中对外开放一项造成压制作用。

改革进展不及预期。税制改革可能面临阻力，比如遗产税透明化可能会造成社会争议，从而对总体的收入再分配带来负面影响。

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精选报告来源：【未来智库官网】。

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